Профессор Василий Узун: Земельное законодательство нуждается в серьезном реформировании

Еще во время перестройки возникла идея: российское общество должно извиниться перед крестьянством за насильственную коллективизацию, за конфискации и выселки, за ограбления в целях индустриализации, за беспаспортный крепостной режим. Крестьянство нужно реабилитировать, вернуть ему отнятое. Власти и приближенные к ним не прислушались к этим здравым мыслям, они были заняты разделом национального богатства. Но в эпоху великого грабежа в первую очередь хватали то, что дает быструю и большую прибыль: нефть, уголь, метал, оптовую и розничную торговлю. Сельское хозяйство с его низкой рентабельностью и медленной окупаемостью осталось без внимания, пишет в «Крестьянских ведомостях» доктор экономических наук, профессор Василий Узун.

Это позволило провести приватизацию на селе по особым правилам: земля и имущество колхозов и совхозов были поделены между их членами. Политическая подоплека этого действа – государство возвращает крестьянам то, что у них было отнято. Правила были социально-справедливыми: земля каждого хозяйства делилась на равные доли между всеми, кто имел на нее право.
Механизм приватизации сельскохозяйственной земли существенно отличался от механизмов приватизации других видов национального богатства. Объекты промышленности, строительства, торговли приватизировались через наделение населения ваучерами. Ваучерная приватизация была организована таким образом, что сегодня 99,9% населения могут сказать, что ваучеры исчезли как мимолетное видение. Национальное богатство оказалось в руках нескольких сотен олигархов.
Приватизированные земли до сих пор в основной массе остаются у крестьян, считает господин Узун. Но и здесь имеются большие проблемы. В период приватизации у власти не было ни воли, ни силы, чтобы провести в жизнь решение о выделении земельного участка каждой крестьянской семье. Общество разделилось на две примерно равные группы: одни были за частную собственность на землю, другие – против. Страсти кипели нешуточные. И власть испугалась. Ни один из постсоветских руководителей России не осмелился публично выступить и сказать, что он за частную собственность крестьян на землю. Бумаги подписывали, но специальных публичных выступлений на эту тему остерегались.
Не меньше власти боялась приватизации и основная масса крестьянства. Желание стать фермером сдерживалась воспоминаниями о раскулаченных дедах. Страх не всегда был явным. Чаще он проявлялся на генетическом уровне. Ведь предыдущие триста лет в России были полны негативного опыта в решении вопроса о частной собственности на землю. Было множество неудачных попыток. Об опасностях, подстерегающих его участников, написаны тома.
Напомним лишь некоторые факты. Во времена Петра I идеологом освобождения и наделения землей крестьян был Иван Посошков. Петр I умер, а Посошкова посадили в Петропавловскую крепость, там он и доживал свои дни. При Александре I о вольных хлебопашцах ратовал Михаил Сперанский. Хотя он был чиновником высокого ранга, избежать ссылки ему не удалось.
Великий реформатор Александр II, давший крестьянам волю и землю, был убит. Та же участь постигла Петра Столыпина, пытавшегося освободить крестьян от общины и сделать их настоящими частными хозяевами. Те крестьяне, которые поверили Столыпину, выделились на хутора и отруба, достаточно быстро разбогатели и впоследствии были раскулачены, лишились имущества, погибли, а кто выжил – доживал свои годы в Сибири. Та же участь постигла крестьян, поверивших Владимиру Ленину и разбогатевших в годы новой экономической политики. В период коллективизации их раскулачили и выслали. В период хрущевской оттепели директор совхоза Иван Худенко предложил схему хозяйствования, основанную на частном интересе, как тогда говорили – на хозрасчете. Производительность труда возросла в двадцать раз. Но Никиту Хрущева сняли, Худенко судили и он сгнил в семипалатинской тюрьме.
Верховный Совет и Совет Народных депутатов РСФСР в 1990 году приняли законы «О земельной реформе» и «О крестьянском хозяйстве». В аграрном комитете Верховного совета в то время заседали люди, которые составляли цвет нации. Это были герои социалистического труда – специалисты и руководители колхозов и совхозов. В том комитете заседали писатели деревенщики Василий Белов, Валентин Распутин. Тогдашние депутаты-аграрники были людьми от земли, они знали, что государственное сельское хозяйство не эффективно, они понимали, что землю надо дать крестьянам, но одновременно они опасались последствий одномоментного роспуска колхозов и совхозов.
И тогда родился, на мой взгляд, гениальный компромисс: поделить землю не на участки, а на доли. Сначала право на доли было дано только работникам колхозов и совхозов. Без долей оставались пенсионеры, люди, которые много лет работали за трудодни, не получая зарплаты. Депутаты решили дать право на земельную долю и им. Потом в списки претендентов включили врачей, учителей и других людей, работающих на селе.
По каждому хозяйству составили списки претендентов и основную часть сельскохозяйственных угодий поделили между ними. На селе появились 12 млн собственников земли. Они получили 120 млн га земли. В среднем на одного дольщика приходилось 10 га. По субъектам РФ площадь колебалась в широком диапазоне: от 1 до 30 га.
Раздел земли на доли давал право на частную собственность, но не требовал немедленного роспуска крупных сельхозорганизаций. Собственники долей могли отдать свои доли в аренду или пользование своим сельхозпредприятиям, что позволяло сохранить крупное землепользование. Поэтому раздел поддержало сельское население и большинство руководителей хозяйств. Левые партии, выступавшие против частной собственности, не смогли поднять народ против наделения крестьян земельными долями. Для многих общая долевая собственность представлялась аналогом коллективной, что не противоречило идеологии левых.
Собственник земельной доли получил право на выдел участка в счет доли для организации крестьянского хозяйства или расширения своего личного хозяйства. Фермеры имели право арендовать доли у сельских жителей. Это соответствовало идеологии правых, ратовавших за частную собственность на землю.
Этот компромисс спас Россию 90-х годов от рецидива коммунистического режима, пишет Василий Узун. Немаловажным фактором, способствовавшим победе Бориса Ельцина на президентских выборах 1996 года, была рассылка в преддверии голосования шести миллионам сельских семей именных писем президента, в которых он сообщал каждой семье о наделении ее земельными долями и правах дольщиков.
За 90-е годы наблюдался вялотекущий процесс выдачи документов собственникам земельных долей, передачи крестьянами долей в аренду с оплатой зерном и вспашкой огорода. В начале нового века ситуация резко изменилась. На сельскохозяйственные земли обратил внимание крупный бизнес. Родились первые агрохолдинги. Была сформирована идея: России не нужны десятки миллионов крестьян. Чтобы накормить страну, достаточно иметь 20-25 агрохолдингов – утверждал владелец агрохолдинга «Стойленская нива» Белгородской области Федор Клюка.
Под давлением лоббистов было пересмотрено земельное законодательство. Оно не лишило собственников прав на земельные доли, но установило такие сложные и дорогие процедуры по оформлению и регистрации прав на доли, которые вынуждают крестьян к отказу от долей или продаже их за бесценок. По новым правилам выделить и оформить земельный участок в счет земельных долей могли только крупные компании, которые в состоянии оплатить взятки чиновникам, нанять квалифицированных юристов для оформления и регистрации земельных участков.
Доктор экономических наук Василий Узун в своей статье приводит три примера «несуразных изменений в законодательстве». Первый пример. По законодательству 90-х годов на землях, принадлежащих дольщикам, указывались поля для выдела участков в счет земельных долей. Выделяющемуся нужно было написать заявление и ему оформляли участок. Размер участка зависел от качества земли. Можно было получить высоко плодородную землю меньшей площадью или менее плодородную большей площадью. Выделять участок по такой схеме было нелегко, но возможно.
По новому законодательству от выделяющегося крестьянина потребовали поместить объявление в газете о намерении выделить участок, судиться с несогласными, провести оценку своего выделяемого участка (допустим 10 га) и остальных участков (как правило, 3-5 тыс. га), и если выделяемый участок более ценный, чем остальные, то заплатить каждому из не выделившихся сособственников. Стоимость этих работ многократно превышает стоимость земельной доли.
Второй пример. В 90-е годы в свидетельстве на земельную долю указывался размер участка. Если из общего земельного участка выделена доля одного, то доли остальных не менялись. В новом законодательстве юристы потребовали указывать долю не в гектарах, а в долях (допустим, если дольщиков 500 человек, то 1/500). Теперь, если один из дольщиков выделил свой участок, ему необходимо переоформить документы всех остальных участников долевой собственности, так как после выдела у них в документах должно быть указано уже не 1/500, а 1/499. Для этого необходимо заплатить огромные деньги, всех сособственников привести в регистрационную палату, чтобы они подписали документы. Часто даже теоретически это сделать невозможно. Например, если один из дольщиков умер, то на шесть месяцев, пока наследники не вступят в свои права, регистрации сделки не будет. А если они вообще отказались вступать в свои права или не найдены, процедуру выделения участка нужно начинать сначала.
Третий пример. В 90-е годы чтобы сдать земельную долю в аренду, достаточно было заключить договор с пользователем. В договоре указывался срок аренды и размер арендной платы (в деньгах и в натуре). Пользователю арендодатель поручал выделить участок в счет всех долей, которые он арендует. В новом законодательстве процедура была кардинально изменена. Дольщикам предлагается сначала выделить и зарегистрировать участок, т.е. преодолеть препятствия, указанные в первом и втором примерах, а уже потом передать выделенный участок в аренду. Причем, принимая в 2002 году закон « Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», законодатель обязал дольщиков перезаключить ранее заключенные договора аренды земельных долей до 1 января 2004 года. А если кто этого не сделает, то договора аренды будут расторгнуты автоматически и земля будет передана в доверительное управление. Эту угрозу многократно отодвигали, в последний раз — на 1 января 2010 года, так что дамоклов меч над головами дольщиков продолжает висеть.
Как люди отреагировали на драконовское законодательство? Статистика на этот вопрос ответа не дает. Статистического наблюдения за количеством, площадью и использованием земельных долей в стране нет. Известно, что часть дольщиков умерла, а их наследники не вступили в свои права. Некоторые, собственники выделили в счет долей участки, некоторые внесли доли в уставные капиталы, продали свои доли. Сколько дольщиков осталось на сегодняшний день — никто не знает.
При проведении Всероссийской сельскохозяйственной переписи в 2006 году была сделана попытка восполнить этот пробел. Владельцам личных подсобных хозяйств был задан ряд вопросов, касающихся земельных долей, однако Росстат ответы на эти вопросы почему-то не обработал и не опубликовал.
Ниже приведены ответы на эти вопросы, обработанные Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики им. Никонова на основе предварительных данных переписи.
Из 22,8 млн участвовавших в переписи личных подсобных хозяйств 21,2 млн ответили на вопрос: «Получили ли Вы или члены Вашей семьи земельные доли при реорганизации сельскохозяйственной организации?». Только 3,6 млн (17%) владельцев ЛПХ ответили на этот вопрос утвердительно. Суммарная площадь полученных долей равна 56,1 млн га. Куда делась остальная долевая земля – неизвестно.
Во многих субъектах РФ чиновники не признавали право крестьян на земельные доли и всячески препятствовали исполнению федерального законодательства: не всем дольщикам выдали свидетельства на руки, не провели работу по заключению договоров аренды и т.д. В этих регионах процент сельских семей, ответивших, что они получили земельные доли, был минимальным. Так, в Башкирии, Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Осетии, Чечне все опрошенные дружно заявили, что земельные доли не получили. В Московской и Ленинградской областях, Карелии – положительно ответили на вопрос менее 3% семей. В тоже время в Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Орловской, Курганской, Омской областях, Ставропольском крае, Татарстане, Мордовии более 30% семей заявили, что они получили земельные доли.
Те крестьяне, которые получили земельные доли при реорганизации колхозов и совхозов, распорядились ими очень по-разному. В среднем по России почти 75% долевой земли отдано в аренду сельхозпредприятиям и фермерам. Часть респондентов переписи заявили, что они не воспользовались своими правами по распоряжению земельными долями: 13,9% долевой земли используется неизвестно на каких основаниях или вовсе не используется. Часть долевой земли (3,6%) используется в своем хозяйстве (фермерском или личном подсобном), часть продана (4,3%) или внесена в уставные капиталы сельхозорганизаций (3,2%).
Такова средняя картина по стране. По субъектам Российской Федерации приоритеты в использовании долевой земли существенно отличаются. Так, в Московской области владельцы ЛПХ ответили, что около 60% долевой земли продали. Примерно половина долевой земли, судя по ответам респондентов переписи, продана в Калужской и Калининградской областях. В Тверской области дольщики продали 30,7% своей земли, в Белгородской – 26%.
В депрессивных регионах Нечерноземной зоны, в холодных северных регионах и полупустынных южных спроса на землю нет и основная часть долевой земли не востребована: в Архангельской области — 66,4%, в Бурятии – 62,7%, Коми – 55,6%, в Астраханской области – 59,5%, в Ивановской и Смоленской областях – 50%, Вологодской — 46,3%, Новгородской – 37,4%.
В некоторых регионах значительная часть долевой земли используется в своем хозяйстве (в Республике Алтай -68%, Калмыкии – 47%, Тыве – 32%, Читинской области — 42,6%).
В Государственной Думе находятся на рассмотрении новые поправки к законодательству о земле. В первую очередь они касаются процедур оформления прав на земельные доли, их регистрации, порядка выдела земельных участков в счет земельных долей.
Естественно, поправки эти необходимы — если они облегчат участь крестьян, а не добавят новые препоны. Простым и понятным решением для всех было бы включение в закон статьи о том, что государство за свой счет выделит каждой семье участок в счет долей.
Давно пора ввести в закон реальные ограничения на площади земли в собственности одного лица. Имеющееся в нынешнем законе ограничение не работает. Воспользовавшиеся этим некоторые олигархи формируют собственные княжества с площадями в сотни тысяч гектаров, а некоторые замахнулись на миллионы гектаров. Ни помещикам царской России, ни даже председателям колхозов и совхозов такое даже присниться не могло.
Исторический опыт показывает, что сами латифундисты свою землю могут использовать только при условии, если на их плантациях работают рабы, крепостные или беспаспортные селяне. Иначе они будут вынуждены передать свои земли мелким арендаторам. Пора вводить в законодательство статьи, регулирующие взаимодействие латифундистов с арендаторами, как это сделано в Англии в отношении лендлордов.
Поправками предусматривается уточнение порядка изъятия неиспользуемой долевой земли и невостребованных земельных долей. В каких — то регионах это, наверное, важно, но не в тех, где земля не востребована, нет пользователей, которые готовы вложить в эту землю средства и вести сельскохозяйственное производство. Если в Ивановской и Смоленской областях земля не нужна ни дольщикам, ни другим пользователям, то нужно ли спешить отбирать ее у крестьян? И что с ней потом делать? Может быть, упростить доступ к земле самих крестьян?
Естественный ход событий всегда приводит к тому, что если есть луг, то на нем пасется скот. До человека и на заре человечества на лугах паслись дикие животные, впоследствии — домашние животные. По всему миру на лугах и ныне пасется скот. Пустующие луга и поля России – это результат того, что диких животных люди истребляют, а домашних разводить невозможно или невыгодно, потому что в стране крестьяне лишены земли и нет элементарных гарантий на частную собственность на скот: хозяин не может оставить своих овец, телят, жеребят ни на один час без присмотра – уведут. Пустующие поля и луга – это признак тяжелой болезни нации, свидетельство издевательства как над природой, так и над жителями, еще оставшимися на сельских территориях. Люди из села бегут, собираются в города и мегаполисы. На основных территориях страны – демографическая пустыня.
Россия в течение тысячелетия расширяла свои границы прежде всего за счет желания крестьян переселиться на новые пустующие земли, обустроить их, наладить жизнь на новом месте, где больше земли, чем в обжитых районах. Лишь затем они просили царя принять их в свое подданство. А если крестьянам земля не нужна, если луга и поля россиянами брошены, то на них придут другие люди. И некому будет защитить эти земли от пришельцев, резюмирует господин Узун.